Wehrpflicht weiterentwickeln - Freiwilligkeit stärken
Von Dr. Hans-Peter Bartels, MdB
1. Verfassungsrechtliche und sicherheitspolitische RahmenbedingungenArtikel 87a GG bestimmt, daß der Bund Streitkräfte zur Verteidigung aufstellt. Die Entscheidung zwischen Freiwilligen- und Wehrpflichtarmee ist dem Gesetzgeber überlassen. Artikel 12 a Abs. 1 GG eröffnet die Möglichkeit, eine allgemeine Wehrpflicht einzuführen. Jede Entscheidung über ihre Einführung, Beibehaltung oder Abschaffung ist eine politische Entscheidung. Das Bundesverfassungsgericht hat dies 1978 in einem Grundsatzurteil ausdrücklich bestätigt und zugleich darauf hingewiesen, dass bei dieser Entscheidung auch andere als sicherheitspolitische Überlegungen zu berücksichtigen sind:
„Die von der Verfassung geforderte militärische Landesverteidigung kann auf der Grundlage der allgemeinen Wehrpflicht, aber – sofern ihre Funktionsfähigkeit gewährleistet bleibt – auch durch eine Freiwilligenarmee sichergestellt werden. Die Wahl zwischen den sich bietenden Möglichkeiten ist eine grundlegende staatspolitische Entscheidung, (...) bei der der Gesetzgeber neben verteidigungspolitischen Gesichtspunkten auch allgemeinpolitische, wirtschafts- und gesellschaftspolitische Gründe von sehr verschiedenem Gewicht zu bewerten und gegeneinander abzuwägen hat.“ [BVerfGE 48, 127]
Das Gericht hat diese Rechtsauffassung seither mehrfach bekräftigt. Die Wehrpflicht ist – auch unter veränderten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen – verfassungskonform. Die Frage, ob wir an dieser bewährten Wehrform festhalten oder die Bundeswehr in eine Freiwilligenarmee umwandeln, ist politisch zu entscheiden.
Dabei sprechen, neben anderen Überlegungen, auch sicherheitspolitische Argumente für einen Fortbestand der Wehrpflicht. Die Bedrohungslage in Deutschland, Europa und der Welt hat sich in den vergangenen eineinhalb Jahrzehnten dramatisch verändert: Die Gefahr eines konventionellen Krieges in der Mitte Europas besteht nicht mehr. Europa ist eine Zone der Stabilität, EU und NATO haben sich nach Osten erweitert, Russland ist Partner.
Das Ende des Kalten Krieges 1990 bedeutete aber nicht das Ende jeglicher Bedrohungen für die Sicherheit Europas. Die blutigen Balkan-Konflikte haben uns vor Augen geführt, dass Krieg nicht einfach aus Europa verschwunden ist. Und die terroristischen Anschläge des 11. September 2001 haben gezeigt, dass unsere Welt neuen Bedrohungen ausgesetzt ist, stärkeren als wir erwartet hatten.
Diese Erfahrungen zeigen: Tiefgreifende Änderungen der sicherheitspolitischen Lage sind auch kurzfristig nie auszuschließen. Sowohl das Ende des Warschauer Paktes als auch die neue asymmetrische Bedrohung durch den internationalen Terrorismus veränderten die Sicherheitslage rasant, beinah von heute auf morgen. Deshalb ist richtig, was auch in den 2003 vom Bundesverteidigungsminister erlassenen Verteidigungspolitischen Richtlinien nachzulesen ist:
„Der Wiederaufbau der Befähigung zur Landesverteidigung gegen einen Angriff mit konventionellen Streitkräften innerhalb eines überschaubaren längeren Zeitrahmens – Rekonstitution – muss (…) gewährleistet sein.“
Und stärker als für Deutschland und die Mitte Europas gilt, dass sich die Lage in unseren UN-mandatierten den Einsatzgebieten innerhalb kurzer Zeit dramatisch zuspitzen kann. Dies hätte weit reichende Folgen nicht nur für die betroffenen Soldaten, sondern für die Bundeswehr insgesamt. Die Frage muß gestellt werden: Welche Auswirkungen hätte eine solche Entwicklung auf die notwendige Nachwuchsgewinnung einer Freiwilligenarmee?
Der Bundesminister der Verteidigung hat in den Verteidigungspolitischen Richtlinien die sicherheitspolitischen Vorgaben für den künftigen Weg der Bundeswehr festgelegt. Vieles wird sich ändern: Aufgaben, Strukturen, Ausrüstung. In dieser transformierten Bundeswehr ist die Wehrpflicht kein Relikt vergangener Zeiten:
„Die Wehrpflicht bleibt in angepasster Form für die Einsatzbereitschaft, Leistungsfähigkeit und Wirtschaftlichkeit der Bundeswehr unabdingbar. Der Schutz Deutschlands und seiner Bürgerinnen und Bürger einschließlich der Befähigung zur Rekonstitution sowie die eventuelle Unterstützung bei Naturkatastrophen und Unglücksfällen begründen auch künftig – neben anderen Gründen – die allgemeine Wehrpflicht.“
Wenn sich die ganze Bundeswehr ändert, wenn wir unsere Sicherheitspolitik den neuen Bedrohungen anpassen müssen, wird die Wehrpflicht nicht unverändert bleiben können. In angepasster Form aber bleibt sie sinnvoll und notwendig. Auch als Teil der staatlichen Sicherheitsvorsorge in einer unübersichtlichen Welt.
2. Bedarf
Der Personalbedarf der Bundeswehr ist im Wesentlichen zu decken durch Einberufung und Verpflichtung von tauglich gemusterten Männern der zum Wehrdienst heranstehenden Jahrgänge. Im Bereich der Zeit- und Berufssoldaten werden auch Frauen verpflichtet. Das jährlich neu in den militärischen Dienst eintretende Personal müssen die Streitkräfte jeweils aus einem Jahrgangsäquivalent gewinnen.
Auch wenn die Bundeswehr auf 252.000 Soldaten reduziert sein wird, bleibt es notwendig, eine große Zahl junger Männer aus jedem Jahrgang neu für den Dienst in den Streitkräften zu gewinnen. Dies hat eine andere Dimension als die Personalfluktuation in Privatunternehmen. Keine Firma hat jährlich über 70.000 taugliche Männer aus einem bestimmten Jahrgang bzw. Jahrgangsäquivalent (das 2010 bei etwa 400.000 liegen wird) zu identifizieren und einzustellen. Für Erfassung, Tauglichkeitsmusterung und Einziehung bzw. Verpflichtung stellt die allgemeine Wehrpflicht die geeignetste rechtliche Grundlage dar.
Die Alternative, den notwendigen Personalersatz allein über den allgemeinen Arbeitsmarkt zu rekrutieren, bringt erhebliche Probleme und Unsicherheiten mit sich, was Umfang, Qualität, Sozialbindung und Kosten angeht. Würden wir uns für eine Berufsarmee entscheiden, blieben viele Fragen offen: Kommen die Freiwilligen in jedem Jahr in der erforderlichen Zahl? Bewerben sich tatsächlich diejenigen, die nach Tauglichkeit und Qualifikation dem Anforderungsprofil der Streitkräfte entsprechen? Wird sich nicht die Mentalität von Streitkräften ändern, wenn militärische Aufträge der Politik als Dienstleistung ausgeführt werden? Outgesourced von einer Gesamtgesellschaft, die darauf vertraut, dass eben jeder den Job, für den er bezahlt wird, auch ordentlich erledigt? Wie teuer wird es den Bundeshaushalt kommen, wenn erhebliche materielle Anreize für geeignetes Personal zu finanzieren sind?
Die einschlägigen Erfahrungen aus den Streitkräften solcher NATO-Partner, die von der Wehrpflicht- zur Freiwilligenarmee übergegangen sind, klingen wenig ermutigend.
Unrealistisch ist die Hoffnung, mit dem Übergang zur Freiwilligenarmee könne die Bundeswehr signifikant kleiner werden. Unsere Partner in EU und NATO würden wenig Verständnis dafür haben, wenn das größte Land Europas, die drittstärkste Volkswirtschaft der Welt, die Exportnation mit dem höchsten Anteil am Welthandel, kleinere Streitkräfte unterhalten wollte als Großbritannien oder Frankreich. Viel weniger als 250.000 Soldaten kann sich Deutschland politisch nicht leisten.
3. Dienst- und Wehrgerechtigkeit
Von dem im Jahr 1980 vollständig ausgeschöpften Geburtsjahrgang 1952 (381.000 Erfasste) haben 54 Prozent Wehrdienst geleistet (als W15 oder Zeitsoldat), 3 Prozent waren anerkannte Kriegsdienstverweigerer, 5 Prozent leisteten Dienst bei Polizei und Katastrophenschutz. 38 Prozent der Erfassten dieses Jahrgangs leisteten keinerlei Dienst (Gründe: nicht gemustert, nicht wehrdienstfähig, nur eingeschränkt tauglich, gesetzliche Wehrdienstausnahmen, Ausschöpfungsrest).
Von dem im Jahr 2003 ausgeschöpften Geburtsjahrgang 1980 (440.000 Erfasste) haben 31 Prozent ihren Wehrdienst als Grundwehrdienstleistender oder Zeitsoldat angetreten, 32 Prozent waren anerkannte Kriegsdienstverweigerer, 3 Prozent wurden für den externen Bedarf von Polizei/BGS, Zivil- und Katastrophenschutz benötigt. 34 Prozent der Erfassten dieses Jahrgangs wurden zu keinem Dienst verpflichtet (nicht gemustert, nicht wehrdienstfähig, gesetzliche Wehrdienstausnahmen, Ausschöpfungsrest).
Der Vergleich zeigt: Das Problem der angeblich abnehmenden Dienstgerechtigkeit war, allen anders lautenden Parolen zum Trotz, bis in die jüngste Vergangenheit ein Mythos, viel beschworen, aber durch die objektiven Zahlen nicht gedeckt. Die weit überwiegende Zahl der jungen Männer eines Jahrgangs hat ihre Wehrpflicht auf die eine oder andere gesetzlich vorgesehene Weise erfüllt. Absolute Gerechtigkeit aber gab es in der Vergangenheit nicht und wird es auch in Zukunft nicht geben.
Zwei Veränderungen, die inzwischen politisch beschlossen sind, werden künftig die Zahl der Dienstleistenden bestimmen: die systematische Verringerung der Zahl der Einberufungen anerkannter Kriegsdienstverweigerer und die Reduzierung des personellen Umfangs (auf 252.000) und damit des Ersatzbedarfs der Bundeswehr auf künftig 77.000 im Jahr (ab 2006).
Das Verteidigungsministerium geht davon aus, dass nach Abzug der untauglich Gemusterten, der Wehrdienstausnahmen, der KDV und des externen Bedarfs zwischen 2004 und 2014 jährlich etwa 120.000 junge Männer für den Dienst in den Streitkräften zur Verfügung stehen. Aus diesen sind jedes Jahr 22.000 neue SaZ (für 195.000 Dienstposten SaZ/BS), 40.000 GWDL (für 30.000 Dienstposten W9) und etwa 15.000 FWDL (für 25.000 Dienstposten) zu gewinnen; insgesamt maximal 77.000.
Beim Übergang zu einer Freiwilligenarmee wären in gleicher Weise 22.000 SaZ und für die bisherigen 55.000 GWDL/FWDL eine entsprechend geringere Zahl freiwilliger Kurzdiener (1-2 Jahre) zu rekrutieren, etwa 30.000 bis 35.000; insgesamt also 52.000 bis 57.000 neue Soldaten (darunter auch ein Anteil Frauen).
Die Zahlen machen deutlich: Die Unterschiede im Ersatzbedarf der Wehrpflichtarmee gegenüber der gleich großen Freiwilligenarmee werden marginal. Es geht um 20.000 bis 25.000 junge Männer jährlich, die je nachdem weniger oder zusätzlich betroffen wären. Darum aber muss kein Grundsatzstreit auf die Spitze getrieben und ggf. auch nach einer knappen SPD-Parteitagsentscheidung (so oder so) auf Dauer gestellt werden. Ein Konsensmodell ist denkbar.
4. Das neue Modell
Bei einer intelligenten Weiterentwicklung unserer Wehrverfassung muss es darum gehen, die Vorteile der allgemeinen Wehrpflicht mit der Chance auf die vollständige Bedarfsdeckung der Bundeswehr durch freiwillige Wehrdienstleistende (plus SaZ) zu verbinden. Wenn das neue Modell funktioniert, muss niemand mehr gegen seinen Willen zur Ableistung des Wehrdienstes herangezogen werden. Funktioniert die Freiwilligkeit nicht, kann ganz klassisch (nach Tauglichkeitsauswahl und Bedarf) einberufen werden.
Die Vorteile der Wehrpflicht liegen eindeutig darin, dass alle männlichen Angehörigen eines heranstehenden Jahrgangs die Ausgangsbasis für die Deckung des jährlichen Personalbedarfs darstellen. Für alle ist der Dienst in der Bundeswehr (oder Ersatz- oder Zivildienst) ein verbindliches Thema in dieser Lebensphase. Eine Vorabsozialauswahl findet nicht statt. Alle werden erfasst, alle werden gemustert, alle müssen sich zur Frage einer möglichen Einberufung (oder KDV etc.) persönlich verhalten. Die allgemeine Wehrpflicht sichert die Qualität der Personalauswahl, sie garantiert die Bedarfsdeckung in jedem Fall (unabhängig von der aktuellen Lage auf dem Arbeitsmarkt für männliche Jugendliche), und sie stellt die beste denkbare Klammer zwischen Gesellschaft und Bundeswehr dar. Soldat sein ist kein „Job“, keine beliebige Dienstleistung.
Das neue Modell einer „subsidiären“ Wehrpflicht behält alle Wesenselemente der allgemeinen Wehrpflicht bei – Erfassung, Musterung, Einplanung und Einberufung (alternativ KDV oder die anderen Dienste) –, beschränkt sich aber bei der Einberufung auf diejenigen, die vorher auf Befragen erklärt haben, dass sie diesen Wehrdienst als GWDL oder FWDL auch leisten wollen. Diese Frage ist neu. Sie führt ein starkes Element der Freiwilligkeit in die Wehrpflicht ein. Gibt es genügend geeignete freiwillige Wehrpflichtige, werden andere nicht gezogen. Ist das nicht der Fall, wird der Personalbedarf gedeckt wie bisher. Es dürfte einigermaßen realistisch sein, dass das funktioniert. Schon heute wird mittels KDV de facto eine Vorentscheidung pro oder contra Dienst in der Bundeswehr getroffen. Wer tauglich gemustert ist und nicht verweigert hat, dürfte überwiegend einem Dienst in den Streitkräften aufgeschlossen, jedenfalls nicht strikt ablehnend gegenüberstehen. Diese positive Grundhaltung könnte durch eine Reihe von materiell mehr oder weniger unaufwendigen Anreizen verstärkt werden, zum Beispiel:
- Bonus beim Zugang zu weiterführenden Bildungseinrichtungen,
- Erweiterung der Berufsförderungsdienstansprüche,
- Bafög-Vergünstigungen in Form eines Darlehenserlasses von ein oder zwei Semestern,
- Angebot eines Studiums an einer Bundeswehr-Universität unter Verzicht auf die Studiengebühr (abhängig von der Kapazitätsauslastung der jeweiligen Uni),
- Bevorzugung von ehemaligen Wehrdienstleistenden bei der Ausbildungsbewerbung (Empfehlungsschreiben KWEA an IHK/HWK),
- Wohnraumgestellung für wohnungssuchende ehemalige Wehrdienstleistende in Kasernen am jeweiligen Ausbildungsort (kapazitätsabhängig),
- Erwerb des Führerscheins (PKW/LKW/Gabelstapler) bei der Bundeswehr (verwendungsabhängig),
- Erhöhte Anrechnung von Wehrdienstzeiten als Beschäftigungszeit für die gesetzliche Rentenversicherung, ansteigend nach abgeleisteten Monaten,
- Berufsnahe Verwendung im Wehrdienst mit Anerkennung von Praktika für spätere Höherqualifizierung,
- Einbindung von Wehrpflichtigen während der Dienstzeit in das Flottenmanagement (Angebot der Wochenendanmietung eines PKW für Wehrpflichtige zu Sonderkonditionen).
Die Einberufungspraxis kann wie bisher flexibel gehandhabt werden. Zehntausend (freiwillige) Einberufungen mehr oder weniger gefährden Strukturen und Auftragserfüllung nicht. Zur Reduzierung des Personalersatzbedarfs kann auch das Dienstpostensoll zwischen GWDL (30.000) und FWDL (25.000) lageangepasst in beide Richtungen verschoben werden. Auch das ist Praxis. Zudem sollte freiwilligen jungen Frauen, die sich bei der Bundeswehr bisher für mindestens zwei Jahre verpflichten mussten, ein freiwilliges (variables) Dienstverhältnis im Umfang GWDL/FWDL angeboten werden.
Wenn dieses Prinzip der subsidiären Wehrpflicht auf der Seite der Streitkräfte funktioniert, wird voraussichtlich die Zahl der Kriegsdienstverweigerer deutlich abnehmen. Diesen ist in jedem Fall ein Zivildienstplatz zur Verfügung zu stellen. Die Zivildienstplätze können in Zukunft materiell auch ausgestattet werden wie Plätze im Freiwilligen Sozialen Jahr (FSJ/FÖJ).
Das Freiwillige Soziale Jahr könnte auch den Zivildienst alter Art vollständig ablösen. Es wäre zudem (wie bisher) offen für junge Frauen und für Wehrpflichtige, die nicht den Kriegsdienst verweigert, sich aber auch nicht freiwillig zur Ableistung des Wehrdienstes in der Bundeswehr haben ziehen lassen (oder obwohl freiwillig gemeldet in den Streitkräften nicht berücksichtigt werden konnten). Dies würde auch außerhalb der Bundeswehr eine deutliche Stärkung der Freiwilligenkultur bedeuten.
Im übrigen spielen Elemente der Freiwilligkeit bei der Ausgestaltung der allgemeinen Wehrpflicht schon heute eine oft übersehene wichtige Rolle: Reservisten werden in der Regel nur einvernehmlich zu Übungen oder zum besonderen Auslandseinsatz herangezogen; Zivildienst leisten üblicherweise tatsächlich diejenigen, die sich selbst individuell um eine Zivildienststelle kümmern; und die freiwillig länger Wehrdienstleistenden (FWDL) sind zum zusätzlichen, über 9 Monate hinausgehenden Teil ihres Dienstes nicht gegen ihren Willen eingeplant oder verpflichtet.
Wehrpflicht und neue Elemente der Freiwilligkeit dürften also in der Praxis gut vereinbar sein.
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